di Daniela Marrani

            Il Vertice del Gruppo dei Venti, G20, a presidenza italiana del prossimo 30 e 31 ottobre si svolge in un momento decisivo per la governance mondiale della pandemia da COVID-19 e in un contesto delicato per mutati equilibri geo-strategici che si sono palesati a seguito del ritiro dei contingenti militari alleati dall’Afghanistan. L’Unione europea, in questo scenario, si prepara a svolgere un ruolo che si ritiene determinate nelle decisioni a livello globale.

            L’Unione europea partecipa ab origine al G20 sin dal 1999 ed esprime nell’ambito delle riunioni ministeriali la sua posizione unitaria, definita dalle Istituzioni, in armonia con i valori che orientano la sua azione esterna delineati dal Trattato di Lisbona (art. 2 TUE). Le competenze attribuite dai Trattati nell’ambito di salute, mercato interno e cooperazione internazionale con i Paesi terzi, da un lato, e politica estera e di sicurezza comune (PESC), dall’altro, devono esercitarsi secondo un criterio di coerenza (artt. 13 e 21 TUE; art. 7 TFUE), e in linea con i valori propri dell’UE declinati sia all’interno dell’Unione sia nelle azioni perseguite sul piano internazionale. Lungo questa direttrice si sviluppano gli orientamenti espressi dall’UE in sede multilaterale e nell’ambito dei vertici informali G7 e G20.

            Il successo del G20 ha conosciuto fasi alterne negli ultimi decenni in funzione della capacità di suscitare risposte adeguate alle crisi, soprattutto finanziarie, che hanno messo a dura prova la tenuta degli Stati e delle istituzioni finanziarie nazionali e internazionali. Va appena ricordato il vertice di Pittsburgh nel 2009, quale momento apicale di un’intensa e fruttuosa attività del G20 nel porre le basi per l’adozione di standard finanziari internazionali ampiamente accolti dagli Stati e l’istituzione del Financial Stability Board.

            Di recente, gli Stati si sono impegnati ad abbattere le disuguaglianze nell’accesso ai vaccini anti COVID19 riconoscendo che “Nessuno sarà al sicuro fino a quando non lo saranno tutti”. Il G20 si è riunito al livello dei ministri delle finanze e governatori delle Banche centrali il 6 marzo 2020, seguito da un vertice virtuale straordinario dei leader il 26 marzo. Dal comunicato finale emerge il forte impegno del G20 nel mobilitare nuove risorse finanziarie per la salute, la crescita economica, il lavoro e lo sviluppo. In questo contesto, trova spazio il contributo che l’UE potrà portare alla definizione di principi per la governance dell’attuale crisi da parte di Stati ed organizzazioni internazionali.

            In particolare, l’Unione europea, nell’affrontare la crisi, è riuscita ad integrare nell’agenda della Commissione europea per il mandato attuale (2019-2024) le priorità dettate dall’emergenza sanitaria. In tal modo, come emerge da un insieme coordinato di strumenti giuridici adottati a seguito del Consiglio europeo di luglio 2020, gli obiettivi di transizione ecologica, di conversione digitale e il pilastro europeo dei diritti sociali (che costituiscono gli obiettivi di sviluppo sostenibile declinati secondo le finalità proprie dell’UE) si sono integrati pienamente con i temi della ripresa e resilienza connessi all’esigenza di superare la pandemia. Gli strumenti finanziari adottati nell’ambito di un quadro rinnovato di risorse messe a disposizione degli Stati membri (Next generation EU) rispecchiano la molteplicità di obiettivi tra loro interconnessi. Nel corso del 2020 e fino al Consiglio europeo del 24-25 giugno 2021 l’UE ha progressivamente adottato strumenti sempre più articolati in ambito sanitario al fine di attuare la strategia dell’UE sui vaccini con un impegno profuso anche a favore dell’equo accesso a diagnosi, terapie e vaccini contro il Covid-19, non solo da parte degli Sati membri ma anche dei Paesi più svantaggiati.

            La disciplina contenuta nel Regolamento (UE) n. 2021/241 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza evidenzia innanzi tutto come, dal lato delle entrate, l’UE interviene per la prima volta con l’emissione di debito comune nell’ambito di un’iniziativa di ampia portata che ha già riscontrato un notevole successo. Sul piano, invece, delle “uscite”, il progetto stabilisce l’erogazione agli Stati membri non solo di prestiti ma anche di sovvenzioni a fondo perduto, previa presentazione di piani nazionali di ripresa e resilienza che necessitano di previ valutazione da parte della Commissione europea e successiva approvazione del Consiglio.

             L’imminente vertice del G20 a presidenza italiana che si svolgerà a Roma il 30 e 31 ottobre 2021 riveste particolare importanza per quanto riguarda il tema in esame. Alcuni orientamenti sono stati delineati nell’ambito del Global Health Summit del 21 maggio scorso organizzato congiuntamente dal Governo italiano e dalla Commissione europea, con la partecipazione dei leader del G20 e dei rappresentanti di alcune organizzazioni internazionali e regionali, al fine di adottare alcune azioni per accelerare la fine della crisi da COVID-19 e migliorare la preparazione a eventuali future pandemie. Al termine dell’incontro è stata adottata per consensus la Dichiarazione di Roma la quale, nel ribadire l’impegno ispirato alla solidarietà internazionale per l’equo accesso ai vaccini, stabilisce una serie di principi su base volontaria che dovranno orientare gli Stati allo scopo di “recovery from, the current pandemic and future potential public health emergencies”. 

            I temi prioritari della Presidenza italiana del G20, sintetizzati nella triade: People, Planet, Prosperity, riguardano non solo la protezione della salute delle persone e il contrasto alla pandemia ma anche la sostenibilità, con un’attenzione al clima e all’ambiente, al fine di stimolare la ripresa economica a partire dall’utilizzo dei “principali motori di crescita ed innovazione”, inclusa la digitalizzazione per migliorare la produttività “senza lasciare nessuno indietro”.

            Nell’ambito degli sforzi profusi a livello internazionale nel contrasto alla pandemia, è emersa l’esigenza di un rafforzamento dell’OMS che è apparsa debole nel fornire una tempestiva ed efficace risposta al dilagare dell’emergenza sanitaria in tutti i Paesi del mondo. Alcune proposte di riforma delle norme applicabili in caso di emergenze sanitarie (International Health Regulations, IHR 2005) nel senso di un maggiore coordinamento e collaborazione con altre istituzioni e soggetti sono attualmente oggetto di esame. Nel riconoscere all’OMS la competenza primaria in tema di salute e di lotta alle pandemie da parte degli altri soggetti internazionali (Stati e organizzazioni internazionali) oltre che degli attori privati, si è manifestata l’esigenza di elaborare quanto prima un trattato internazionale nella materia. Si è fatto riferimento, infatti, in diverse sedi istituzionali, incluso in seno al Consiglio dell’Unione europea, all’importanza di sottoscrivere “A Global Deal for Our Pandemic Age”. La medesima richiesta ha ottenuto l’avallo politico dei leader del G7 nel comunicato del Vertice del 19 febbraio 2021 e, contestualmente, del Consiglio europeo del 25 febbraio 2021 nell’ambito del quale è stata adottata la Dichiarazione dei membri del Consiglio europeo in materia di COVID-19 e salute.

            In questo contesto, una funzione sempre più rilevante è svolta dell’Unione europea all’interno del G20 non solo nella prospettiva del coordinamento con le organizzazioni internazionali ma anche di impulso all’adozione di strumenti internazionali vincolanti nella gestione di future pandemie. I risultati concreti conseguiti sul piano della stabilizzazione finanziaria del 2008 e le recenti iniziative adottate per rispondere alla pandemia, a seguito del Vertice G20 del 26 marzo 2020, testimoniano la funzione essenziale dell’UE nella governance delle crisi globali. La decisione di immettere liquidità nei bilanci degli Stati membri a sostegno della spesa sanitaria in un quadro giuridico che stabilisce competenze “deboli” (di coordinamento e sostegno) dell’Unione europea in politica economica e in politica sanitaria, è la dimostrazione del dinamismo e della capacità dell’UE di offrire soluzioni innovative all’interno e al di là dei propri confini.